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　　黨的十九大做出了“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”的歷史性論斷，江蘇省委十三屆三次全會將中央要求的高質量發展，細解落實為“經濟發展、改革開放、城鄉建設、文化建設、生態環境、人民生活”的高質量發展任務，明確了城鄉建設高質量的戰略性地位，江蘇省委十三屆六次全會再次強調“著力推進城鄉區域協調發展”。江蘇城鄉一體化協調發展既是城鄉建設高質量的核心支撐，也是 “強富美高”新江蘇建設、高水平全面建成小康社會的必經之路與有效踐行。總結江蘇城鄉區域協調發展的建設現狀，分析面臨的挑戰，提出進一步提升江蘇城鄉區域協調發展水平的對策建議。 

　　一、江蘇城鄉區域協調發展的基礎 

　　21世紀初，江蘇省委、省政府在謀劃江蘇“十五”發展時，針對區域發展不平衡、城鄉分割明顯的現實情況，對全省發展布局作出重大調整，明確提出構建統籌協調、互動融合的城鄉區域發展新格局的戰略部署。經過近二十年的努力奮進和成長積淀，江蘇城鄉空間協調發展取得了豐富的成果和實踐經驗。 

　　（一）多層次的城鄉區域協調發展載體基本形成 

　　一是建成了全面覆蓋的公鐵交通網絡。截至2019年底，江蘇省內鐵路總里程達3550公里，鐵路正線延展長度6252.9公里，實現13個地級市全覆蓋，其中高快速鐵路里程2235公里；公路總里程達到了15.8萬公里，其中高速公路總里程達4865.0公里，機場、鐵路綜合樞紐、沿海沿江港區均實現二級以上公路全覆蓋，農村公路總里程達到14.3萬公里，路況水平全國領先。二是城鎮體系日益完善。目前江蘇擁有34個城市，其中特大城市1個， I型大城市3個，II型大城市9個，6個中等城市，36個小城市，737個建制鎮；擁有中國百強縣23個，中國特色小鎮22個，總數分別位居全國第一和第二。三是城鄉協調載體平臺發展迅速。據統計，江蘇共有各級各類產業園區近千家，擁有國家級新區1個，國家級經濟技術開發區27個，國家級高新產業技術開發區15個，省級經濟類開發區和創新園區189個。其中，南北共建園區47個，實現蘇北省級以上經濟開發區全覆蓋；現代農業園區284個，獲批國家級農業科技園17個，位居全國第二。 

　　（二）多元化的城鄉區域協調發展內涵不斷拓展 

　　一是城鄉要素空間配置效率明顯優化。“十二五”以來，江蘇單位GDP建設用地占用規模由2011年的每億元780畝下降到2019年每億元520畝，下降33%；建設用地畝均GDP產出水平由每畝12.8萬元增長到19.2萬元，增長50%；全要素生產率上升96.3%，年均增速達7.8%。二是城鄉管理一體化程度顯著提高。城鄉規劃、產業發展、基礎設施、公共服務、就業社保和社會管理“六個一體化”深入推進。城鄉統籌區域供水鄉鎮覆蓋率超過85%，生活垃圾四級運轉的縣區覆蓋了達到73%。2018年起，江蘇全省整合城鎮居民醫保和新型農村合作醫療(簡稱新農合)兩項制度，實行覆蓋范圍、籌資政策、保障待遇、醫保目錄、定點管理和基金管理“六個統一”。 

　　（三）多維度的城鄉區域協調發展機制和模式持續創新 

　　一是政策機制不斷創新。近年來，江蘇省先后出臺《江蘇省新型城鎮化與城鄉發展一體化規劃（2014-2020年）》《江蘇省“十三五”美麗宜居城鄉建設規劃》《江蘇省鄉村振興戰略實施規劃（2018－2022年）》等，加大對城鄉空間協調發展的引導。二是城鄉空間協調發展模式不斷創新。先后印發《江蘇省主體功能區規劃》《寧鎮揚同城化發展規劃》《<長江三角洲區域一體化發展規劃綱要>江蘇實施方案》，“1+3”功能區戰略快速推進，“三大國家戰略”疊加共振效應穩步提升，省內重點都市圈同城化步伐明顯加快，極大擴展了江蘇城鄉空間協調的推進模式。三是城鄉綜合改革加快推進。江蘇省建立了城鄉統一管理的戶籍制度和外來人口居住證制度，城鄉建設用地增減掛鉤試點有序開展，率先建立了被征地農民生活保障制度，經濟發達鎮行政管理體制和小城鎮改革試點加快推進，蘇州市城鄉發展一體化綜合配套改革先試先行，成效顯著，創造了“三集中”、“三置換”、“三大合作”等做法和經驗。 

　　二、江蘇城鄉協調發展面臨的挑戰 

　　（一）城鄉發展載體的空間協調性仍然受到歷史和地理的限制，亟待超常規思路的突破 

　　一是囿于“南強北弱”的發展歷史，江蘇空間載體仍然存在較大的區域差距，蘇南、蘇中和蘇北呈現較明顯的發展梯度。二是受制于“南北狹長”的地理約束，經由交通網絡和城鎮體系發揮的輻射效應存在距離長尾，南京、蘇州、無錫等發達城市的帶動功能對蘇中、蘇北地區的影響不足。三是江蘇各類經濟園區存在較明顯的結構重合與概念雷同，且缺乏相應的城鄉銜接定位，相當程度地停留在“為片區而發展”的局域為政階段，對空間協調的貢獻不足。 

　　（二）城鄉要素的雙向流動和優化配置仍然存在體制機制的障礙，亟待創新性思路的解困 

　　一是城鄉要素流動仍然表現為農村優質資源單向流出，多數地區缺乏城鄉互動的有效路徑，城市發展的成果與農村地區的分享面臨現實困境。二是以城帶鄉的功能發揮存在現實障礙，新時代城市化階段逐漸呈現農業人口轉移不足和城市人口逆向轉移并存的特征，尤其是存在農村流動人口在城市購買房產，同時還保留農村戶籍擁有宅基地和耕地的“兩頭占地”的情況，有一定程度農村人口戶籍和實際居住地分離的現象，造成一定程度資源浪費的同時也阻礙了城鄉要素的重新配置。三是城鄉融合發展模式的區域推廣和覆蓋范圍需要進一步擴大，目前情況下城鄉融合的推進在蘇南等縣域、鎮域經濟比較發達地區具有小范圍的示范效應，但如何探索出適用于其他地區的城鄉融合發展模式仍然面臨較大挑戰。 

　　（三）江蘇城鄉區域協調發展的戰略合力仍然不足，亟待統籌性思路的謀劃 

　　一是省內城市群、都市圈等存在較大程度的各自為政發展，南京都市圈、徐州都市圈、蘇錫常都市圈等的影響范圍較為局限，難以發揮全省性的帶動作用。二是國家戰略疊加的空間協調效應不強。盡管江蘇處于“一帶一路”、長江經濟帶、長三角區域發展一體化三大國家戰略共振的核心地帶，但在大戰略的實施落地和現實對接方面缺乏細化方案，空間協調效應尚未充分顯現。三是新城鎮、小城鎮發展模式創新的適應性探索有待進一步加強，現階段江蘇城鄉空間協調的現實抓手較大程度地依賴偏縣級以上城市，鎮域經濟普遍性不足，特色小鎮、產業城鎮的模式推廣仍然需要進一步探索。 

　　三、加強統籌協調，高質量推進江蘇城鄉區域發展水平 

　　第一，加快區域載體由中心城市到外圍鄉村的功能延伸。 

　　一是依托已有公鐵交通網絡，提升縣鄉尤其是鄉村公鐵交通的利用效率，加快線網規劃布局向重點鄉村產業集聚地傾斜，在交通路網沿線增加鄉村產業園區和基地，提升交通路網的城鄉協調功能。二是提升城鎮體系內中等城市的集聚帶動功能，加快徐州、連云港、鹽城、淮安、泰州等地市下轄重點縣區的鄉村振興類經濟園區、產業園區建設，提升蘇中、蘇北地區的縣域經濟實力，打造若干產業強縣、強鎮，延伸發展末節。三是明晰各類產業園區的功能定位，尤其是在鄉村振興的重點市縣，因地制宜培育特色產業小鎮、產業園區，形成多產業類別“百花齊放”的鄉村發展園區體系。 

　　第二，推動區域發展戰略由單片區到省域聯合體的提升。 

　　一是加快建立省內重點都市圈的協調機制，依托南京都市圈、蘇錫常都市圈、徐州都市圈等，在省級層面建立都市圈間的協同發展機制的同時，加快建設“連淮鹽通”沿海都市帶，構建突破江蘇“南北狹長”地理限制的中間通道。二是緊抓三大國家戰略疊加的歷史機遇，以沿江開發、南北共建園區、產業梯度轉移等為依托，推動蘇南、蘇中、蘇北以及長三角“三省一市”的發展合作，加快區域協調發展。三是充分發揮鄉村振興戰略的攻堅優勢，建立中心城區與鄉鎮村社的幫扶機制，打造網絡化的“城鄉互通”協調體系。 

　　第三，促進區域要素市場化配置的體制機制改革創新。 

　　一是加快建設城鄉土地一體化交易市場，在全省范圍內統一調配劃撥各類建設用地，改革城鄉戶籍管理，打破傳統的土地供給限制，在全省范圍內實行以常住人口和實際貢獻為依據的城鄉建設用地增減掛鉤。二是在全省范圍內打破城鄉戶籍分割，實行城鄉統一的戶籍管理制度，鼓勵城鄉勞動力轉移和流動就業，打通勞動力市場和城鄉產業發展的地域限制，充分實現勞動力空間配置的區域均衡。三是繼續發揮城市商業銀行、村鎮銀行等基層金融機構的“資金池”作用，依托特色小鎮、特色園區等空間載體，最大化資本要素的流動增值，與此同時，在省級層面建立“城鄉資本交易平臺”，引導城市閑置資本向鄉村特色產業投資轉移，加快資本流動和優化配置。 

　　張文武 南京財經大學教授 現代服務業研究院研究員 

　　張為付 南京財經大學教授 現代服務業研究院首席專家